Dosis mínima de transparencia en el Plan Nacional de Vacunación

En Colombia resulta muy difícil evaluar el desempeño del Plan Nacional de Vacunación (PNV), impulsado por el gobierno de Iván Duque. Los datos que suministra el Ministerio de Salud son insuficientes para entender si la población se está cubriendo a la velocidad prevista. Parte de la información del perfil de las personas vacunadas, según varias denuncias, no se ha podido cargar por fallas en la plataforma oficial.

No hay manera de saber si los indicadores de cobertura se están cumpliendo, pues los datos no dicen si los vacunados pertenecen a la población vulnerable por su edad, si son profesionales de la salud o si pertenecen a algún grupo especial como la Fuerza Pública. Esto impide vigilar que se cumplan ciertos criterios de vacunación impuestos en cada etapa. Por ejemplo, evitar que haya colados.

MinSalud, a través de sus redes sociales y su página web, solo reporta cada día el acumulado de dosis aplicadas. Esto no permite hacer un seguimiento completo o un análisis profundo de los datos. Países como Argentina y Chile, en cambio, sí ofrecen tableros de monitoreo con datos segmentados. El Ministerio tampoco publica datos de la vacunación en más de mil municipios. Su información solo incluye las dosis aplicadas en todos los departamentos y en los cinco distritos especiales: Buenaventura, Cartagena, Barranquilla, Santa Marta y Bogotá.

La falta de acceso a información detallada sobre cómo va el PNV obligó a muchos ciudadanos a construir sus propias bases de datos para monitorear el proceso de vacunación en Colombia. Ese seguimiento ha revelado rezagos preocupantes, como algunos departamentos que muestran un índice de vacunación muy bajo y anomalías en los reportes diarios de MinSalud.

Es importante conocer en detalle las cifras de asignación y distribución de las dosis, pues una preocupación del propio gobierno es la velocidad que cada ente territorial impone en la aplicación de sus vacunas asignadas. Aunque esa información la publica MinSalud a través de distintas resoluciones, los datos de la distribución en cada municipio sigue siendo desconocida.

“Esto representa un problema para hacer veeduría, incluso para pensar en mecanismos de participación”, dice Pilar Sáenz, coordinadora de proyectos en la Fundación Karisma, una organización de la sociedad civil que vigila el uso de las tecnologías digitales en la protección de derechos humanos. Según Sáenz, si alguien quiere hacer seguimiento a la vacunación en su municipio, la información que publica MinSalud no se lo permite. La persona tendría que acudir a la Secretaría de Salud de su municipio. 

Un aumento diario de las dosis aplicadas no basta para afirmar que la vacunación va bien, y en ocasiones ni siquiera ese incremento ha ocurrido. Mientras los números de contagios crecían durante la Semana Santa, el ritmo de las inyecciones se redujo: entre el jueves y el domingo pasados se aplicaron tres veces menos dosis en comparación con los días previos, según publicó El Tiempo.

Además existe desconfianza. “No están mostrando cifras para saber que realmente lo están haciendo bien. Si tenemos más transparencia sobre este proceso, es más fácil confiar”, dice Sáenz. Según el promedio de dosis diarias aplicadas (52.000), el país inmunizaría el 70 % de la población solo en mayo de 2024. Pero el gobierno dice que el 80 % estará vacunado al terminar 2021.

Bases de datos fragmentadas

“Hemos recibido bases súper desordenadas. Creo que tratan de tomar información y enviarla como caiga”, dice Mariana, coordinadora del PNV en una Institución Prestadora de Salud (IPS) domiciliaria en Bogotá. Mariana pidió omitir su nombre y su lugar de trabajo para evitar problemas.

Mariana dice que la información suministrada por la Entidad Promotora de Salud (EPS) contiene errores en los perfiles de las personas. Solo al llegar a cada domicilio los vacunadores pueden contrastar con la realidad los datos registrados.

Según Claudia Vaca, profesora de la Universidad Nacional y experta en salud pública, crear las bases de datos con los perfiles de las personas a vacunar involucra a varias entidades: las EPS, los puntos de vacunación o IPS, las secretarías de Salud y el Ministerio de Salud. “Esa información está terriblemente fragmentada, y refleja cómo funciona el sistema de salud. Hay unas inequidades muy fuertes en manejo de la información y en capacidades logísticas”, dice Vaca.

El Ministerio de Salud es el responsable de construir la base de datos con la cual las EPS y las Secretarías de Salud hacen el listado de personas priorizadas. Para eso creó el portal Mi Vacuna, donde cada ciudadano verifica su etapa de vacunación. 

Weimar Pazos Enciso, director de la oficina de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en MinSalud, explica que la entidad construyó esta base de datos maestra con el propósito de albergar la totalidad de los habitantes mayores de edad del país, y para ello se alimentó de diferentes fuentes. Principalmente la Registraduría Nacional, pero también otras como el RETHUS (Registro Único Nacional de Talento Humano en Salud), el RUAF (Registro Único de Afiliados), el RUAF-ND (Registro Único de Afiliados – Nacimientos y Defunciones), el SISBEN (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales) y Migración Colombia. El reto era lograr que esta información de fuentes diversas lograra cruzarse sin duplicidades o errores en el sistema. Las denuncias de los vacunadores sugieren que el desafío no se superó.

A esto se suman las quejas en la atención de quienes son convocados para vacunarse, especialmente personas de la tercera edad, que deben sortear dificultades en la organización y aglomeraciones, como se ha publicado en varios medios de comunicación. 

Voluntad de transparencia

“Mi intención era probar si estábamos haciendo bien la tarea, o si había cosas por mejorar. No se trata de condenar al gobierno, pero la única forma de mejorar es a partir de la información”, dice Igor Támara, ingeniero de Sistemas que junto a Pilar Sáenz desarrolló un tablero de seguimiento diario de la vacunación en Colombia. Ante la falta de acceso a datos segmentados que muestren el progreso de la vacunación, Sáenz y Támara se impusieron esta tarea. Y no son los únicos. La epidemióloga Silvana Zapata Bedoya también construyó su propio tablero de monitoreo de vacunación en línea.

“La sociedad civil ha tenido que montar un rompecabezas y construir sus propias tablas, y lo ha hecho como ha podido. Esto ha facilitado que la gente de Our World in Data pueda completar y rechequear toda su base de datos de Colombia”, dice Jorge Galindo, analista de datos y columnista del diario El País de España.

“Los datos que tenemos son públicos, pero lo que hemos hecho es casi un trabajo de arqueología”, dice Pilar Sáenz. La labor consiste en recabar datos de diferentes fuentes y unirlos hasta generar información nueva y más completa. Este tipo de iniciativa ciudadana ha aportado la transparencia que el gobierno aún debe.

Una de las fuentes que usan es la cuenta de Twitter de Víctor Muñoz, director del Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE), quien publica avances de la vacunación en cada departamento y distrito especial, con el detalle de las dosis asignadas, entregadas y aplicadas. “Que tengamos a un funcionario del gobierno haciendo esto me parece muy bien. Pero, ¿por qué no tenemos un link en condiciones y no unas imágenes en Twitter?”, se pregunta Galindo.

En todo caso, es así como el tablero de Sáenz y Támara logra añadir nuevos indicadores: dosis asignadas, dosis más recientes, inmunizaciones, entre otros. Cada indicador se puede chequear también por departamentos. “Todo esto que recogemos es a mano, día a día, porque la información que da el Ministerio no es fácil de digitalizar”, dice Sáenz.

Un indicador relevante que logran levantar es el de las alertas por baja vacunación. En Buenaventura, por ejemplo, con 28 puestos de vacunación, el día de mayor actividad, 27 de marzo, aplicaron solo 562 dosis. Unas 20 vacunas por cada puesto de vacunación en toda la jornada.

Ese seguimiento diario también permite identificar anomalías en la información entregada por el Ministerio. Entre el 10 y el 14 de marzo una auditoría a los reportes territoriales del plan de vacunación obligó a ajustar 8.970 dosis adicionales que no se habían aplicado (ver imagen). Basta revisar cada uno de los reportes de MinSalud en esas fechas para constatar estas anomalías. Quindío, por ejemplo, pasó de 4.687 dosis el 9 de marzo, a 10.995 dosis acumuladas el 10 de marzo; un aumento de 6.308 dosis en un solo día. Dos días más tarde ese departamento acumulaba 13.490 dosis aplicadas, pero el 14 de marzo reportó menos dosis en total: 8.859. Es decir, en la auditoría le restaron 4.631 dosis de más que habían reportado y no habían aplicado en esos cuatro días (ver reportes del 9, 10, 11 y 12 de marzo).

Sáenz y Támara identificaron que, además de Quindío, otros ocho departamentos (Valle del Cauca, Vaupés, Meta, Magdalena, Huila, Córdoba, Guainía, Guaviare), más el puerto de Buenaventura, tuvieron anomalías similares en el acumulado de dosis aplicadas entre el 10 y el 14 de marzo. “Definitivamente hay problemas de transparencia, porque los datos que nos están ofreciendo nos cuentan una historia que no puede ser real”, dice Sáenz.

En una segunda versión del documento técnico del PNV dice que todo el proceso se rige por la Ley de Transparencia (Ley 1712 de 2014). El artículo 3 enumera una serie de principios sobre la transparencia y el acceso a la información pública. Señala que esta debe ser “completa, reutilizable, procesable y estar disponible en formatos accesibles”, y que la divulgación “conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible”.

“Yo no puedo hacer mi trabajo sin datos, y efectivamente lo que nos hemos encontrado en el caso de Colombia es que el Ministerio de Salud no nos ha dado ningún tipo de acceso fácil”, dice por su lado Galindo.

Esta situación contrasta con la base de datos sobre casos de covid-19 ofrecida por el Instituto Nacional de Salud (INS). “La base de datos del INS es excepcionalmente buena, detallada y cumple con todos los estándares que uno le puede pedir a una base de datos a nivel internacional. Ese contraste es profundamente llamativo porque estoy comparando dentro del mismo país”, señala Galindo.

“Yo no espero que tengan el tablero perfecto. De hecho que lo saquen como lo tengan sería muchísimo más razonable a que no lo saquen nunca, porque nunca va a ser perfecto”, dice Sáenz.

En síntesis, lo que genera MinSalud es un problema de acceso y de cómo se comunica el progreso de la vacunación en el país, pues todo debería estar en un solo sitio de acceso público que permita hacer seguimiento. El ingeniero Pazos dijo a La Liga que ya tienen listo en MinSalud un tablero de control georreferenciado que esperan poder consolidar a finales de abril.

“Mientras tengamos información, seguiremos haciendo nuestro tablero”, dice Igor Támara. “Por ahora la persona que está transcribiendo la información diaria es mi hijo de 14 años. Este tipo de cosas son muy sencillas de hacer”.

Brechas de información parcial

Los problemas con las bases de datos oficiales durante esta primera etapa de agendamiento de citas no son la única dificultad que enfrentan los vacunadores. Los aplicativos dispuestos para hacer el registro de cada vacunación también están presentando errores.

“Los sistemas que tiene en este momento el país para subir la información se caen constantemente. Muchas veces no tienen información actualizada, o la tienen errónea. A veces no permiten cargar el 100 % de la información”, denuncia Nancy, coordinadora del PNV en otra IPS domiciliaria de Bogotá. Nancy también pidió omitir su nombre.

Desde el 2012, MinSalud implementó el aplicativo PAIWEB, que registra los datos del Programa Ampliado de Inmunización (PAI), donde se coordinan todos los esquemas de vacunación nacional. En 2018, según Pazos, se decidió actualizarlo y mejorarlo. Una nueva versión se empezó a implementar en mayo de 2020, con la pandemia en curso. Por eso decidieron enfocar su desarrollo hacia la vacunación contra el covid-19. Pero solo en diciembre pudieron empezar a agregar los requerimientos propios de este PNV.

Con el inicio de la vacunación en febrero, decidieron lanzar la que se conoce como la versión PAIWEB 2.0. Apenas logró tener unos 15 días de pruebas y se habilitó en diez departamentos. Recientemente, MinSalud amplió su implementación a 19. En Antioquia, Bolívar, Boyacá, La Guajira, Guainía, Caldas, Casanare, Magdalena, Nariño, Risaralda, Tolima, Vaupés y Vichada siguen usando la primera versión del PAIWEB. El Ministerio espera que a finales de abril se esté implementando la nueva versión en todo el país.

“En relación a la pandemia, los sistemas de información y de vigilancia epidemiológica, llegó un momento en que estuvieron sobresaturados. Muchos países empezaron a probar con nuevos sistemas”, explica Mónica García, ingeniera en estadística, especializada en epidemiología y salud pública, exdirectora nacional de Estadística y Análisis de Información de Salud de Ecuador.

Según García, aunque es común que esta sobresaturación obligue a crear subsistemas auxiliares de un sistema principal, ese doble trabajo puede generar duplicidades y errores. “Si yo ingreso varias veces en dos plataformas diferentes, tengo muchas más probabilidades de cometer errores. Pueden ser errores simples, pero afectan al dato general”, dice.

Ese podría ser el caso que se está presentando con el uso de dos aplicativos en Bogotá, el PAIWEB 2.0 (de MinSalud) y un PAI-Distrital (de la Secretaría de Salud). Las dos profesionales de la salud que hablaron con La Liga manifestaron tener dificultades de distintos tipos con cada una de las plataformas.

“Pasa que en la plataforma distrital pones el número de documento de un paciente y resulta que lo vas a buscar y aparece el nombre de otra persona. Eso sucede más con el PAI-Distrital. El PAIWEB 2.0 no nos dejó registrar el biológico durante varios días”, dice Nancy. Es decir, el campo donde deben indicar los datos de la vacuna aplicada (tipo, lote, entre otros) no despliega una casilla que viene predeterminada para cada tipo de vacuna (Pfizer o Sinovac).

Por su parte, Mariana dice que en el caso de personas que pertenecen al régimen especial, es decir, Fuerzas Militares, Policía Nacional o Magisterio, no han podido actualizar “ni un solo dato” desde el 12 de marzo.

Sobre el uso de otras plataformas, el ingeniero Pazos explica que son un requerimiento particular de los entes territoriales, y que se han reunido con las diferentes secretarías de Salud para “clarificar este asunto de tal forma que siempre carguen los datos a través del PAIWEB 2.0”, pues esa es la única fuente oficial de información para el Ministerio.

Ambas coordinadoras de las IPS domiciliarias dicen que han enviado múltiples requerimientos para solucionar estos errores en las plataformas, pero no han recibido respuesta. “Casos pendientes por registrar hay muchos, desde el primer día. Independientemente de que el sistema funcione o no, nosotros reportamos a Secretaría de Salud la cantidad de personas vacunadas”, explica Nancy.

“Cuando desde MinSalud damos los datos oficiales, de acuerdo al Plan Nacional de Vacunación, debería ser lo que está cargado en el PAIWEB. Sin embargo, debido a que no se está haciendo completa la carga en línea, se generan otros métodos para obtener esta información con los diferentes entes territoriales”, explica Pazos.

Es decir, al final de cada jornada, a través de un documento en Google Drive —la herramienta usada para reunir y transmitir los datos—, los vacunadores reportan a su Secretaría de Salud la cantidad de personas vacunadas. Ese es el número reflejado en los reportes que publica MinSalud. Pero Pazos reconoce que la información faltante en los perfiles de personas ya vacunadas alcanza el 38 %.

Ante un escenario de tal complejidad, la solución depende más de la voluntad que de un sistema de datos diseñado para corregir fallas. “Son problemas solucionables. Pero recordemos que el informático o el desarrollador es una persona que hace lo que alguien más le dice que haga”, dice la ingeniera García.

Es difícil determinar si los problemas que atraviesa el proceso de vacunación en Colombia, en cuanto al manejo de datos, obedecen a la incapacidad o la ineficiencia. Pero es indispensable generar confianza en esta tarea. La tecnología está disponible para que MinSalud realice su trabajo y provea información a quienes la necesitan, aunque por diversas razones no lo está haciendo.